中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3005号再审申请人（一审原告、二审上诉人）福建省莆田市荔城区西天尾镇北大村第九村民小组。

负责人林国贵，男，1966年11月25日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）福建省莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区镇海街道县巷63号。

法定代表人柯金国，代区长。

一审第三人、二审被上诉人福建省莆田市荔城区西天尾镇北大村民委员会。

法定代表人庄玉珊，主任。

再审申请人福建省莆田市荔城区西天尾镇北大村第九村民小组（以下简称第九村民小组）诉福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）土地行政登记一案，不服福建省高级人民法院（2014）闽行终字第40号行政判决，向本院申请再审。

本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、代理审判员李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

福建省莆田市中级人民法院一审查明：福建省莆田市荔城区西天尾镇北大村（以下简称北大村）由第一至第十四村民小组组成。

1998年12月25日，原莆田县人民政府颁发给林国清、林瑞雄等第九村民小组部分村民的《土地承包经营权证》记载所有权单位为“北大村（第九组集体）”。

2003年6月28日，福建省莆田市荔城区西天尾镇北大村民委员会（以下简称北大村委会）代“荔城区西天尾镇北大村农民集体”提交《农村集体土地所有权登记申请书》，申请土地初始登记。

该申请书“土地权属来源及申请理由”栏记载“本宗地为本村农民集体原社员入社土地，属于我村各集体经济组织所有，现申请登记发证”，备注栏记载“北大村农民集体：第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四小组”。

其在《集体土地所有权登记具结报告书》土地权属来源情况说明一栏填写了相同的内容。

荔城区政府依法定程序进行登记颁证，于2003年11月17日颁发莆荔集有（2003）第00327号《集体土地所有证》。

该证记载的土地所有权人为“荔城区西天尾镇北大村农民集体”，土地总面积为158.7060公顷（其中农用地123.3013公顷），记事栏记载“北大村农民集体：第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四小组”。

后该权证记载的部分土地被依法征收。

第九村民小组因土地所有权人及补偿款分配问题与北大村委会产生争议，第九村民小组于2012年3月6日向荔城区政府提出处理申请。

荔城区政府于2012年6月19日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，以争议地块已于2003年登记颁发莆荔集有（2003）第00327号《集体土地所有证》、权属清楚为由决定不予受理。

第九村民小组向法院提起诉讼，请求撤销莆荔集有（2003）第00327号《集体土地所有证》。

一审法院认为：讼争土地经历了土改、互助社、合作社、家庭承包责任制等阶段，产权随着法律、政策而调整。

1998年北大村进行土地承包时，发包方是“莆田市西天尾镇北大村经济联合社”，所有权单位是“北大村（第九组集体）”。

荔城区政府在2003年进行土地登记颁证时，应依据当时的客观事实与法律法规确认合法产权人。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起实施）第十二条的规定，应认定1998年颁发《土地承包经营权证》时该村集体土地包括属第九村民小组在内的多个村民小组的农民集体所有的土地，由“莆田县西天尾镇北大村经济联合社”作为村集体经济组织统一经营管理。

根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十条规定，北大村内各村民小组农民集体所有的土地应由村内各村民小组经营、管理。

但在实际执行中，因各村民小组组织机构不健全，存在由村民委员会代为经营、管理的情况。

本案北大村委会根据全国人大常委会法制工作委员会《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”的规定以及国土资源部国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》关于“组有村管”登记发证模式的相关规定，代为申请登记、保管土地权利证书，并无不当。

北大村委会在《农村集体土地所有权登记申请书》“土地权属来源及申请理由”栏与《集体土地所有权登记具结报告书》“土地权属来源情况说明”栏均填写“本宗地为本村农民集体原社员入社土地，属于我村各集体经济组织所有，现申请登记发证”，在备注栏均记载“北大村农民集体：第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四小组”。

荔城区政府依申请登记颁证给北大村农民集体，并在记事栏载明北大村农民集体的情况。

虽记载的权利主体将“荔城区西天尾镇北大村各村民小组农民集体”表述为“荔城区西天尾镇北大村农民集体”，各村民小组的产权界线与产权面积未在宗地图中记载，存在文字表述不尽规范，确权主体不尽准确，产权划分不尽明晰的问题，但并没有改变该宗地由北大村各村民小组农民集体所有，颁证适用“组有村管”模式的事实。

对村内各村民小组农民集体分别所有的产权问题，因第九村民小组认为各集体组织之间的界线清楚，不存在争议，故上述瑕疵可由行政机关自行补正，无需由司法机关撤销或确认违法。

第九村民小组虽主张其村民小组组织机构健全，符合直接将所有权确认给其村民小组农民集体的条件，但未举证证明，故第九村民小组该主张不能成立。

就登记颁证程序是否合法问题。

首先，确定指界人的程序是否合法问题。

荔城区政府提供的《地籍调查法人代表身份证明书》与身份证，已经证实时任村委会主任的林玉荣作为北大村法人代表，与相邻单位法人代表参加指界。

参照原国家土地管理局1993年6月22日颁布的《城镇地籍调查规程》第3．2．6．2规定“单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书”的规定，本案确认林玉荣作为指界人程序合法。

其次，公告问题。

荔城区政府提供的《农村集体所有权登记审批表》中“张榜公布后的反映”栏记载“自2003年6月28日至2003年7月28日止，经张榜公布无异议”，初审时间为2003年7月5日，上述记载虽存在固定证据不规范的问题，但符合《福建省土地登记条例》第二十五条“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告”及“公告期限为三十日”的规定。

综上，荔城区政府在北大村各村民小组组织机构不健全的情况下，接受北大村委会代为登记的申请，经登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记等法定程序，根据“组有村管”登记颁证模式的要求，登记颁发本案集体土地所有证，基本事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。

考虑到被诉具体行政行为涉及的部分土地已被征收及被诉具体行政行为存在瑕疵，一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回第九村民小组诉讼请求。

福建省高级人民法院二审查明事实与一审法院认定事实一致。

二审法院认为，本案被诉登记颁证行为发生于2003年，故应根据当时生效的法律规定确定涉案集体土地所有权主体。

《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

”《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起实施）第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。

村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

”经审查，1998年12月25日，原莆田县人民政府颁发给第九村民小组村民林国清、林瑞雄等人的《土地承包经营权证》记载的所有权单位为“北大村（第九组集体）”；2003年6月28日，北大村委会申请集体土地登记时提交的《农村集体土地所有权登记申请书》“土地权属来源及申请理由”一栏载明“本宗地为本村农民集体原社员入社土地，属于我村各集体经济组织所有，现申请登记发证”，在备注一栏载明“北大村农民集体：第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四小组”。

2003年9月10日北大村委会在《集体土地所有权登记具结报告书》中亦填写了相同的内容；荔城区政府在一审程序中出具的函和二审庭审中均自认本案被诉《集体土地所有证》项下的土地属北大村各村民小组农民集体所有。

因此，以上证据及荔城区政府的自认相互印证，可以认定莆荔集有（2003）第00327号《集体土地所有证》项下的集体土地包括了属第九村民小组农民集体所有的土地。

第九村民小组虽主张2003年其组织机构健全，但未能提供证据证明。

在村民小组组织机构不健全而难以行使权利的情况下，由村民委员会代为申请集体土地所有权登记并无不当。

根据国土资源部国土资发（2001）359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条规定，考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。

本案中，荔城区政府依北大村委会申请，以“组有村管”模式进行登记颁证，并在记事栏中载明“北大村农民集体：第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四小组”。

荔城区政府自认，本案《集体土地所有证》记载的北大村农民集体所有，就是指村内各村民小组农民集体所有。

故荔城区政府所颁发的《集体土地所有证》虽表述不规范，存在瑕疵，但并没有改变该宗地由北大村各村民小组农民集体所有的权属关系。

又因第九村民小组认为村内各村民小组之间权属界线清楚，不存在争议，故上述瑕疵可由行政机关自行补正。

另，荔城区政府提供的《地籍调查法人代表身份证明书》可以证明时任北大村村主任的林玉荣是作为北大村委会法人代表参加指界，而《集体土地所有权登记具结报告书》上亦有林玉荣的签名。

故第九村民小组认为指界人身份不符合规定的