西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初894号 原告曲新民，男，1964年7月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市阎良区。

委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。

被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。

负责人冯涛，局长。

委托代理人尹磊，该局阎良分局副局长。

委托代理人孔一，陕西洪振律师事务所律师。

第三人西安市阎良区振兴街道办事处，住所地陕西省西安市阎良区。

负责人张立志，主任。

委托代理人孙建章，街办副主任。

委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。

原告曲新民因认为被告西安市自然资源和规划局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。

因第三人西安市阎良区振兴街道办事处（以下简称振兴街办）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。

本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。

原告曲新民，被告西安市自然资源和规划局及委托代理人尹磊、孔一，第三人振兴街办负责人委托代理人孙建章、焦花妮到庭参加诉讼，原告委托代理人贾飞通过陕西法院微庭审平台到庭参加了诉讼。

本案现已审理终结。

原告曲新民诉称，原告与被告履行征地拆迁补偿安置法定职责案件，经过西安铁路运输法院和西安铁路运输中级法院的审理后，被告西安市自然资源和规划局作出涉案《关于曲新民向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》（以下简称《答复》）。

《答复》告知原告与阎良区振兴街道办事处联系解决征地拆迁补偿事宜，原告认为该《答复》不符合法律规定，故提起本案诉讼。

涉案《答复》系被告针对原告作出，故原、被告诉讼主体资格适格。

另，虽然该《答复》于2019年7月22日送达原告，但根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告的起诉符合法律关于起诉期限的规定。

原告认为，涉案《答复》存在如下不合法之处：一、根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告系法定的征收集体土地的补偿安置主体，对集体土地征收中被征地农户进行补偿安置是其法定职责，其他任何主体在没有法律法规授权的情况下是不具有该职权的。

被告称涉案地块的征地拆迁补偿安置等工作由阎良区人民政府及所辖街道办事处负责实施没有法律依据。

且即使其授权或委托给阎良区人民政府及所辖街道办事处进行处理，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，该法律后果也应当由被告来承担。

况且在原告与阎良区人民政府要求履行征地拆迁补偿安置职责一案中，法院已经判决阎良区人民政府不具有该职责。

故被告要求原告与阎良区振兴街道办事处联系解决系推诿其法定职责，是行政不作为。

二、原告向被告西安市自然资源和规划局递交的《征地拆迁补偿安置申请书》是要求其履行征收原告土地、拆迁原告房屋后的补偿安置法定职责，并非是对补偿标准有异议，而是要求被告根据法律规定及当地征收补偿的规定对原告进行补偿安置。

综上，被告的《答复》不符合法律规定，也没有任何法律依据，实质上是在推诿其法定职责，构成行政不作为，原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求：1. 撤销被告2019年5月28日作出的《关于曲新民向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》并判令其限期履行对原告的征地拆迁补偿安置法定职责；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交了以下证据：1.《征地拆迁补偿安置申请书》，证明土地被征收拆迁的事实，原告补偿安置没有落实；2.西安市自然资源和规划局《关于曲新民向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》，证明被告没有根据原告的申请履行相应的法定职责。

被告西安市自然资源和规划局辩称：一、被告已经依照法律规定，履行了拟定征地补偿、安置方案并公告，对安置补偿方案组织实施的全部工作。

依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。

征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

”被告西安市自然资源和规划局在征地拆迁中的工作主要有拟定征地补偿、安置方案并进行公告，对批准后的安置补偿方案负责组织实施。

案涉土地于2008年征收，被告根据陕西省人民政府批准市人民政府公告的《征收土地方案》以及实际情况，拟定《征地补偿安置方案》并发布公告。

被告已经依照法律规定，完成了拟定征收补偿、安置方案并公告的工作。

后在被告的组织下由振兴街办负责具体安置补偿款的发放工作，原告也实际领取了集体征地分配款，至此被告已经履行了全部职责，如原告对补偿款的领取发生争议，被告也已经告知原告应向协议相对方振兴街办提出要求；如原告对补偿标准有异议，应向阎良区人民政府申请协调，由阎良区人民政府裁决。

二、被告西安市自然资源和规划局就原告的申请事项依法进行答复，该答复对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，应依法驳回原告的起诉。

被告根据原告提出的申请事项，根据事实及法律规定向原告作出答复。

原告提出的申请涉及的行政行为被告已经全部履行完毕，被告对原告的答复系对原告的告知行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，行政告知行为并不改变原告的权利义务关系，该答复不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，应依法予以驳回。

三、根据法律规定，被告已经履行了养老保险缴纳义务，原告如对社保持有异议，应向振兴街办申请处理。

依据《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》（84号文件），“2008年1月1日以后国务院批准的规划区内（含国家、省、市政府批准设立的开发区、各工业园区），经由批准权的人民政府批准，区县政府、开发区管委会组织对农村集体土地实施统一征收时享受农村集体土地承包权利的18周岁以上的在册农业人员；对因城市改造扩建的‘城中村’农民和因兴建大型企业和其他生产项目，建设发展小城镇，道路扩建、延伸等原因而被征地的农民，均列入新征地农民养老保险范围。

”因此，2008年1月1日文件施行后，报批的征地农民被列入养老保险范围。

“政府承担的新征地农民养老保险所需资金由财政、国土资源和劳动保障部门在征地过程中统一协调划拨。

国土资源部门自征地补偿安置方案批准之日起，要在3个月内将有关资金足额划入区县被征地农民养老保险资金专户。

”依据文件规定，被告应当于征地补偿安置方案批准之日起3个月内将资金划入区县被征地农民养老保险资金账户。

被告已经履行了将养老保险所需资金打入专有账户的义务，如原告认为并未享受到养老保险待遇，应与阎良区人民政府及XX街XX沟通处理。

综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉，切实维护被告的合法权益。

被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.征地拆迁安置补偿申请书及《关于曲新民向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》，证明被告根据原告所申请事项进行答复，因原告所申请事项涉及的行政行为被告已经全部履行完毕，于是被告向原告指明了受理申请事项的具体单位，因此，该答复属于行政告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，依据法律规定该答复不属于法院的受案范围。

2.陕西省人民政府陕政土批[2008]4号审批土地件、西安市人民政府市国土字[2008]第112号审批土地件、陕西省人民政府陕政土批[2009]45号审批土地件、西安市人民政府市国土字[2009]第123号审批土地件、西安市人民政府征收土地方案公告[2008]第23-1号、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告[2008]第23-2号、西安市人民政府征收土地方案公告[2009]第30-1号、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告[2009]第30-2号，证明被告已经按照陕西省人民政府批准、市人民政府公告的《征收土地方案》以及实际情况，对原告所处地区拟定并公告了《征收补偿安置方案》，被告依照法律规定已经履行完了全部职责。

3.关于印发阎良区XX基地管委会合作共建一体化发展实施方案的通知（阎政办发[2006]112号）、关于调整航空高技术产业基地征地拆迁按质量到小组成员的通知（阎办字[2010]4号）、合作共建协议、通告、关于印发《西安高新区XX园建设项目征地拆迁补偿安置实施办法》的通知（阎政发[2003]58号），证明被告委托振兴街办负责具有实施原告所处地区的征收拆迁安置补偿工作。

4.情况说明，证明原告所申请事项不存在被告履行职责的问题，原告实际已经领取了安置补偿款，如原告对安置标准有争议，依据《土地管理法实施条例》第25条规定应依法由人民政府裁决。

5.征地款分配表，证明征地款按照安置方案发放，且具体发放情况由村集体进行决议，迄今为止已经分配了7次，土地安置款自2006年就已经发放了，现原告有异议的，已经超过诉讼时效。

原告于2018年向被告发出的申请不改变其实际的权利义务，也不能延续诉讼时效，时效从当时起计算。

6.2008年第四批次被征地农民社会保障方案审核表及西安市新征地农民养老保险方案审核明细表、结算票据；7.2010年第三批次被征收农民社会保障方案审核表及西安市新征地农民养老保险方案审核明细表、银行汇兑凭证。

以上证据证明2008年1月1日84号文件施行后，报批的征地农民被列入养老保险范围，被告已经依照规定履行了将养老保险所需的资金划入专有账户的义务，而且，该义务在2008至2010年已经履行完毕，2018年原告向被告提出的申请并不能对该行政行为产生实际影响，且原告的起诉已经超过起诉期限。

第三人振兴街办述称意见与被告西安市自然资源和规划局意见一致。

第三人振兴街办向本院提交了以下证据：1.振兴清河村义合组征地明细，证明案涉义合组土地被征地农民养老保险资金账户养老保险资金数额，原告在符合相关条件下可享受相应待遇。

2. 西安市阎良区人民政府《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》，证明被征地农民享受养老保险需对失去土地的面积及是否符合条件由村组上报至街办，XX街XX社保部门。

经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的全部证据的真实性认可，但对证明目的不予认可，认为根据法律法规及西安铁路运输中级法院作出的（2019）陕71行终316号《行政判决书》可知，被告作为征收工作的具体实施主体，应依法按照上述法律规定和原告的安置补偿申请履行其安置补偿职责，被告作出的涉案《答复》，属于具体行政行为，并非单纯的告知行为，且该行为并未全面履行法定职责；涉案征收拆迁实施于2009年、2010年之后，距离该文件作出的2003年有七八年的时间，被告适用补偿标准过低，根本无法保障七八年之后的生活水平和居住条件。

对于社保单据，原告并没有享受到相关待遇，被告还应当对后续落实情况进行监督，保障执行落实到位。

原告对第三人振兴街办提交证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可，认为只能证明社保账户中有资金，无法证明被告已经对原告进行履行法定义务和被告对原告缴纳养老保险。

被告西安市自然资源和规划局对原告曲新民提交证据的真实性认可，认为本案实际不是对补偿安置的落实问题而是对补偿标准的异议，对补偿标准有争议的，根据法律规定处置方式是由人民政府协调或者裁决，被告也已告知原告救济途径；对申请事项第二点实际是被征地农民的社会保障问题，按照西安市人民政府关于养老问题的通知，被告的义务是将资金划入区县被征地养老保险资金账户，故被告在答复中告知原告可向振兴街办联系也符合事实，被告履行法定职责的时间是2008年-2010年，故不因为原告的申请以及被告答复就改变此前的具体行政行为，也不延续原告对此前行政行为的起诉期限。

第三人振兴街办对原告提交证据的真实性认可，关联性、证明目的均不认可，同被告西安市自然资源和规划局的意见。

被告西安市自然资源和规划局、第三人振兴街办对对方提供的证据均无异议。

本院对原告、被告、第三人提交的证据认证如下：对原告、被告、第三人提交的全部证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，本院对其真实性、合法性及关联性予以确认。

经审理查明，原告曲新民是西安市阎良区XX街道XX村XX组村民。

2018年4月16日，原告曲新民向被告递交了一份《征地拆迁补偿安置申请书》，申请事项为：一、依照阎政办发[2010]140号文件规定的征地补偿标准对征收申请人户承包土地的土地补偿及安置补助费进行补足；二、依照《西安市阎良区人民政府关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》的规定，补发2010年征地拆迁至今申请人及申请人家庭成员应领取的生活补助费；三、依照《西安市阎良区人民政府关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》的规定落实申请人及申请人家庭成员的社会保障。

被告西安市自然资源和规划局2019年5月28日作出《关于曲新民向西安市自然资源和规划局提出申请事项的答复》，答复：“1、XX户XX村的土地已经省、市批准征收为国有建设用地。

依据西安高新管委会与阎良区人民政府签订的《关于合作建设“西安高新区XX园”的协议》、《西安市阎良区人民政府办公室文件（阎政办发[2006]112号）》，西安市阎良区人民政府与西安阎良国家航空高技术产业基地管委会签订的《合作共建协议》及《中共西安市阎良区委办公室通知（阎办字[2010]4号）》等文件规定，航空高技术产业基地征地拆迁中的补偿、补助费用的发放使用、农民安置等工作由阎良区人民政府及所辖街道办事处负责实施。

经查，你户已经具体参与该地区的征地拆迁，也领取了相关土地款。

如有其他诉求，请你户与阎良区振兴街道办事处联系解决。

2、经再次审核，你所申请的事项均属对于拆迁补偿标准有异议，要求我单位解决。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

鉴于此，你可与阎良区人民政府申请协调或裁决处理。

”并将该《答复》送达原告。

另查明，陕西省人民政府2008年3月3日作出陕政土批[2008]4号《关于西安阎良国家航空基地2007年度第一批次农用地转用土地征收的批复》审批土地件，2019年2月18日作出陕政土批[2009]45号《关于西安阎良国家航空基地2008年度第四批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》审批土地件，批复同意将西安市阎良区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内阎良区振兴街道办事处，XX街道办事处XX村、新农村、万先村，XX街XX道XX村XX组的集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有，经西安市人民政府对征收土地方案予以公告，并审批同意《征地补偿安置方案》，原西安市国土资源局分别于2008年3月18日、2009年3月24日将征地补偿安置方案予以公告。

经社保部门审核，2008年10月、11月，2010年10月，被告西安市自然资源和规划局将被征地农民养老保险和生活保障费等转入西安市阎良区劳动和社会保障局就业培训和社会保险基金专门账户。

XX村XX组征地款分配。

再查明，因机构改革，原西安市国土资源局的行政职能由新组建的西安市自然资源和规划局继续行使。

本院认为，本案的争议焦点为：1.原告的起诉是否符合法定起诉条件；2.被告作出的涉案《答复》是否合法。

关于原告起诉是否符合法定起诉条件。

该《答复》系被告依据原告的申请及履行法院生效判决后作出，也即系被告履行法定职责作出的行政行为，答复的内容影响申请人的权利义务，故该《答复》具有可诉性，属于人民法院受案范围。

另本案系不履行行政补偿法定职责之诉，履行安置补偿职责系补偿安置义务主体主动履行的法定义务，一般不受起诉期限的限制。

况且该答复作出后原告就直接提起诉讼，并未超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。

至于被告辩称不能因原告的申请及被告的答复就导致对以前行政机关的征地补偿等各环节的行政行为的起诉期限发生延续的意见，不是本案的审查范围。

关于涉案《答复》是否合法的问题。

如前所述，该《答复》系依据原告递交的征地拆迁补偿安置申请书作出，原告认为被告作为原告所在村组的征收实施部门，未依法履行补偿安置义务。

结合原告申请的内容，原告主张被告未履行法定补偿安置职责的理由是：一、对承包地补偿未按原告诉称的最新标准进行补偿；二、未按照政府规定对原告户发放生活补助；三、未按照政府规定对原告户落实社会保障。

本院认为，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

也即履行安置补偿义务系征收土地组织实施部门主动履行法定职责的义务。

本案中，原告集体土地被征收后，原告实际领取了村集体分配的征地补偿款。

现原告就其征地拆迁安置补偿问题再次申请补偿，结合庭审查明事实，实质上是原告对被告在本次征地过程中涉及的土地补偿标准有异议，认为补偿标准过低，不能保障其正常生活。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……”，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

”因此，就原告主张被告应适用2010年征地补偿标准，但结合被告支付及原告领取征地补偿款的事实，征地事实发生在2010年前，原告并无证据证明被告未能足额发放征地补偿款。

对于涉案土地征收补偿，被告均是按照《西安高新区XX园建设项目征地拆迁补偿安置实施办法》进行，现原告对补偿标准提出异议，被告在答复中告知其申请裁决并无不当。

另对于原告申请给予生活补贴及社会保障的问题，依据现行实施的阎政发〔2011〕22号西安市阎良区人民政府《关于印发阎良区被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法（试行）的通知》第三条“阎良辖区内，2008年1月1日前人均土地不足0.3亩的为已征地农民，2008年1月1日起国土资源管理部门实施征地的农业人口为新征地农民。

征地后人均拥有耕地不足0.3亩的被征地农民适用本办法，新征地农民中部分农户人均拥有耕地不足0.3亩的参照本办法执行”，第四条“……以征地移交之日为基准日，新征地农民分为三类分别享受生活补助或养老保险待遇：（一）未满十八周岁的人员，从征地移交的次月起享受生活补助待遇，领取生活补助至18周岁，在其女年满55周岁、男年满60周岁时，未参加机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险人员，享受阎良区被征地农民养老保险待遇；（二）年满18周岁，女不满55周岁、男不满60周岁的人员，依照本办法参加养老保险，从女年满55周岁、男年满60周岁的次月起，未参加机关事业单位养老保险和城镇企业职工基本养老保险人员，按月享受被征地农民养老保险待遇；（三）女年满55周岁、男年满60周岁的人员，从征地移交的次月起享受生活补助待遇，不参加被征地农民养老保