江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终55号 上诉人（原审原告）昆山鑫鼎宏家具有限公司，住所地昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。

法定代表人俞梅荣，该公司执行董事、总经理。

被上诉人（原审被告）昆山市锦溪镇人民政府，住所地昆山市锦溪镇文昌路1号。

法定代表人吴恽，镇长。

委托代理人陈童刚，江苏六典律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）昆山市公安局，住所地昆山市前进东路1288号。

法定代表人魏杰，局长。

被上诉人（原审被告）昆山市市场监督管理局，住所地昆山市昆北路4号。

法定代表人应忠伟，该局局长。

上诉人昆山鑫鼎宏家具有限公司(以下简称鑫鼎宏公司)因与被上诉人昆山市锦溪镇人民政府（以下简称锦溪镇政府）、被上诉人昆山市公安局、被上诉人昆山市市场监督管理局（以下简称昆山市场局）停电停水通告一案，不服张家港市人民法院（2018）苏0582行初251号行政裁定，向本院提起上诉。

本院于2019年1月11日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明，位于昆山市××镇××村俞梅荣开设的“锦北木器厂”曾多次被有关部门调查处理。

（一）昆山市公安局锦溪派出所（以下简称锦溪派出所）的调查处理。

2016年5月11日，该所在消防监督检查中发现，锦北木器厂无消防安全制度、未开展消防安全教育培训、未组织开展防火检查、无灭火和应急预案、未组织消防演练，疏散通道堵塞，未设置消火栓，生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所设置在同一建筑物内，锦溪派出所向该厂发出责令改正通知书。

2016年11月25日，锦溪派出所对该厂进行消防监督检查，发现上述问题未改正，又作出《责令改正通知书》令其整改。

2017年5月11日，锦溪派出所对该厂作日常消防监督检查发现，上述问题仍未改正，再次下发《责令改正通知书》责令其整改。

（二）昆山市场局的调查处理。

2016年12月7日，昆山市场局对该厂作出昆市监责改字（2016）GZS0841118号责令改正通知书，因其未办理注册登记擅自经营，违反了《无照经营查处取缔办法》第四条的规定，责令其于2017年1月6日前改正。

（三）昆山市锦溪镇安全生产和环境保护监督管理所（以下简称锦溪安监所）的调查处理。

2017年7月20日，该所对锦北木器厂作安全生产检查，发现存在车间无消防灭火器材等问题。

2018年4月8日，该所对锦北木器厂检查发现，该厂电动车在车间内充电，作业人员在车间内抽烟，员工未穿戴劳动防护服，集尘装置粉尘、电气设备粉尘要定期清理。

（四）昆山城管局的调查处理。

2017年9月12日，昆山市规划局向昆山城管局出具案件移交函，就锦溪镇××村的违法建设问题，移交昆山城管局进行行政处罚，昆山城管局于2017年11月6日立案处理。

2017年11月9日，昆山城管局现场检查时，俞梅荣陈述，其是锦（镜）北木器厂的老板，该厂于2000年开始正式生产，没有营业执照，一直用这个名称，违法建筑于2000年搭建，经现场测量共870平方米。

同日，昆山城管局约谈了俞梅荣，告知其违法事实，向其发出《责令改正核查通知书》。

2017年12月14日，昆山城管局以昆城违建告字（2017）JX第0078号《限期拆除事先告知书》告知俞梅荣，拟对其违法建筑物限期拆除。

2018年1月2日，昆山城管局认为本机关对相关违法行为无处罚权，遂将查处事项退回昆山市规划局。

（五）昆山市公安局消防大队的调查处理。

2017年8月22日，该大队将锦溪镇××村木业小区存在的大量违章建筑以及从事木制品生产、加工的情况，函告了锦溪镇政府、昆山市规划局、昆山市城管局，建议各相关单位采取措施，消除安全隐患。

该函所附名单中有“锦北木器厂”。

2018年6月6日，锦溪镇政府所属锦溪安监所、昆山市锦溪镇建设管理所（以下简称锦溪建管所）、昆山城管局、锦溪派出所、昆山市场局锦溪分局、国网江苏省电力有限公司昆山市供电公司锦溪供电所（以下简称锦溪供电所）、昆山市锦溪供水有限公司（以下简称锦溪供水公司）作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》（以下简称《通告》）。

内容为：各木业木器生产加工企业，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律制度的通知》要求，经研究，决定于2018年7月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。

2018年6月9日，俞梅荣（锦北木器厂）与锦溪镇××村民委员会签订《木器企业主动腾退协议书》，约定狭港村委对俞梅荣补偿765564.52元，狭港村在签约后一周内支付20%，即153112.9元，俞梅荣在2018年8月14日完成清空可搬迁物品，并将清空厂房交给狭港村，狭港村再支付70%，即535895.16元，等狭港村拆除厂房后再支付10%。

2018年7月11日，俞梅荣承诺在2018年8月14日前搬迁。

但狭港村支付第一期20%款项后俞梅荣未予搬迁物品腾退厂房。

2018年7月25日，锦溪派出所、锦溪安监所、锦溪供电所、锦溪建管所、锦溪供水公司、昆山市场局锦溪分局作出《关于对狭港南前等区域木业木器生产加工企业停止供电供水的通告》（以下简称《通告二》）。

内容为：各木业木器生产加工业主，为深入贯彻落实中央、省、市各级党委、政府关于打好打赢环境污染防治攻坚战的决策部署以及昆山市政府办公室《关于实行环境保护五个一律的通知》要求，狭港南前等区域56家木业木器生产加工企业于7月14日前均签署了《锦溪镇木业木器生产加工企业主动腾退协议书》以及关于恳请延迟实施断电断水措施承诺书，均承诺于2018年8月14日前完成地面所有构（筑）物的腾退，经研究，决定于2018年8月14日起，对狭港村、南前村等区域内从事木业木器生产加工企业实施停电、停水措施，望相互转告，提前做好准备。

鑫鼎宏公司不服《通告二》提起本案诉讼。

原审法院另查明，鑫鼎宏公司于2018年2月8日注册成立，法定代表人俞梅荣，住所地昆山市锦溪镇普庆路8号4号房。

原审法院认为，1、《通告二》不可诉。

（1）《通告二》是一种告示性的行为。

近年来，由于消防安全问题引发的事故很多，造成的生命财产损失触目惊心，为了维护安全生产、社会管理的正常秩序，保护人民群众生命财产安全，对于存在安全隐患的情况进行整治是必要的、必须的。

从整治的方法来看，系通过做工作与所在村委达成腾退协议，在约定时间内腾退厂房，由所在村委予以补偿。

从本案查明的事实看，俞梅荣自2000年租赁狭港村土地开设了锦北木器厂，该厂系无照经营，存在着涉及多个领域的违法情况，如消防安全、违法建设、无照经营等。

关于消防安全，经三次责令改正未予改正。

由于存在着安全隐患，多个部门对狭港村所在的企业及作坊包括俞梅荣的锦北木器厂联合整治。

通过协商，俞梅荣已经与狭港村委达成了协议，约定俞梅荣清空厂房交给狭港村委，狭港村委给予补偿。

这种处理，既解决了俞梅荣安全生产隐患以及无照营业等问题，防止了安全事故的发生，达到了整治目的，也确保了俞梅荣的利益。

由于狭港村已同众多业主达成了腾退协议，相关部门于2018年6月6日作出《通告》，告知于7月14日停电停水。

由于有业主恳请搬迁时间延后，因而三被告及案外人锦溪供电所、锦溪供水公司于2018年7月25日作出《通告二》。

该通告系一种告示性文件，告知各位业主停电停水时间。

（2）停水、停电行为是供电、供水公司的企业行为。

供电和供水分别是由供电公司、供水公司与用户达成的合同行为。

供水公司是独立的企业法人、市场主体，其独立行使其经营权，如何供电、供水、如何停电、停水，是由供电、供水公司通过其掌控的开关进行技术操作完成的。

其他部门并不掌控供电供水的操作开关。

本案中，供电公司和供水公司在《通告二》上盖了公章，是告知了供电、供水公司将要停止供电、供水。

（3）锦溪镇政府、昆山公安局、昆山市场局无强制供电、供水公司停电、停水行为。

虽然被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山市场局在《通告二》上加盖了公章，但供电、供水公司与被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山市场局之间无隶属关系，被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山市场局当然不会对供电、供水公司产生内在的压力被迫停电、停水。

本案中也无证据证明被告锦溪镇政府、昆山公安局、昆山市场局对供电、供水公司实施了强制执行的行为致供电、供水公司执行被告决定、命令被迫停水停电。

2、关于原告的主体资格问题。

本案涉及的是2000年俞梅荣在狭港村开设的无照锦北木器厂，而鑫鼎宏公司是2018年2月才注册的新公司。

《通告二》针对的对象为未予注册的锦北木器厂，与鑫鼎宏公司无关，鑫鼎宏公司以原告身份起诉该通告，主体并不适格。

3、昆山市公安局是否是适格被告。

本案中，昆山公安局辩称其并非适格被告，应变更为其下属锦溪派出所。

对此原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。

根据该规定，公安派出所仅是作出警告、五百元以下罚款的执法主体。

锦溪派出所在《通告二》上盖章并非是作出警告、五百元以下罚款的处罚，其盖章行为后